Les parlementaires l’amende ?

Les déclarations se multiplient ces derniers jours l’occasion du débat sur la réforme des institutions sur l’absentéisme des parlementaires et les remèdes qui peuvent y être apportés. Parmi ceux-ci, Guy Carcassonne propose de réactiver une disposition prévue l’article 162 du règlement de l’Assemblée nationale qui prévoit des retenues sur les indemnités des parlementaires qui prennent part moins des 2/3 des scrutins publics.

1 L’indemnité de fonction instituée par l’article 2 de l’ordonnance no 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative l’indemnité des membres du Parlement est payable mensuellement, sur sa base annuelle, compte non tenu de la durée des sessions, tous les députés qui prennent part régulièrement aux travaux de l’Assemblée.

2 Les députés peuvent s’excuser de ne pouvoir assister une séance déterminée. Les demandes doivent faire l’objet d’une déclaration écrite, motivée et adressée au Président.

3 Compte tenu des cas où la délégation de vote a été donnée, conformément l’ordonnance no 58-1066 du 7 novembre 1958 précitée, des votes sur les motions de censure et des excuses présentées en application de l’alinéa précédent, le fait d’avoir pris part, pendant une session, moins des deux tiers des scrutins publics auxquels il a été procédé en application du quatrième alinéa (3o) de l’article 65 ou de l’article 65-1, entraîne une retenue du tiers de l’indemnité de fonction pour une durée égale celle de la session ; si le même député a pris part moins de la moitié des scrutins, cette retenue est doublée.

Par ailleurs, il est aussi proposé d’appliquer les dispositions de l’article 42 du même règlement qui prévoit des dispositions comparables pour la présence en commission :

1 La présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire.

2 Les noms des commissaires présents, ainsi que les noms de ceux qui se sont excusés, soit pour l’un des motifs prévus par l’ordonnance no 58-1066 du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires déléguer leur droit de vote, soit en raison d’un empêchement insurmontable, ou de ceux qui ont été valablement suppléés, sont publiés au Journal officiel le lendemain de chaque réunion de commission.

3 Lorsqu’un commissaire a été absent plus du tiers des séances de la commission au cours d’une même session ordinaire et ne s’est ni excusé en invoquant l’un des motifs visés l’alinéa précédent ni fait suppléer aux termes de l’article 38, le bureau de la commission en informe le Président de l’Assemblée, qui constate la démission de ce commissaire. Celui-ci est remplacé et ne peut faire partie d’une autre commission en cours d’année ; son indemnité de fonction est réduite d’un tiers jusqu’ l’ouverture de la session ordinaire suivante.

On peut noter que l’article 15 du règlement du Sénat comprend des dispositions strictes pour les sénateurs qui seraient absents plus de trois réunions de commission consécutives non justifiées :

1. – La présence aux réunions de commissions est obligatoire.

2. – Un commissaire, lorsqu’il se trouve dans l’un des cas énumérés l’article 1er de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique autorisant exceptionnellement les parlementaires déléguer leur droit de vote, peut déléguer son droit de vote un autre membre de la commission. La délégation est notifiée au président de la commission. Un même commissaire ne peut exercer plus d’une délégation.

2 bis – Les sénateurs appartenant aux assemblées internationales, ainsi que les sénateurs membres d’une commission spéciale, peuvent sur leur demande, et pour la durée des travaux desdites assemblées, de leurs commissions ou de la commission spéciale, être dispensés de la présence la commission permanente laquelle ils appartiennent. Ils se font, en ce cas, suppléer par un autre membre de la commission.

3. – En cas de trois absences consécutives non justifiées d’un commissaire dans une commission permanente, le bureau de la commission en informe le Président du Sénat, qui constate la démission de ce commissaire, lequel ne peut être remplacé en cours d’année et dont l’indemnité de fonction est réduite de moitié jusqu’ l’ouverture de la session ordinaire suivante.

Comme cela a été soulevé, ces dispositions ne sont pas systématiquement appliquées, c’est un euphénisme… Mais si l’absence des parlementaires en séance publique est une réalité qui mérite un débat, il serait pour le moins réducteur de la condamner sans chercher l’expliquer et de la sanctionner sans essayer d’en traiter les causes.

Dans notre système politique, les parlementaires sont sollicités en permanence. Ils doivent être présents en séance publique, en commission permanente, dans leur circoncription. Par ailleurs, ils peuvent également être mobilisés en même temps par une commission d» enquête, une mission d’information ou un groupe d’amitié. Enfin, un parlementaire qui est aussi rapporteur est souvent occupé par la préparation de son rapport qui peut exiger de lui un travail d’auditions et des déplacements, en France comme l’étranger. D’autres missions peuvent également le mobiliser. Certains peuvent être nommés parlementaires en mission auprès d’un ministre, d’autres sont mobilisés par la vie interne des assemblées comme les questeurs qui assurent la gestion.

Parler d’absentéisme dans ces conditions relève donc largement de l’abus de langage car les députés et les sénateurs ne peuvent être présents partout et tout le temps. Ce serait même inutile voire défavorable la qualité du travail parlementaire. Peut-on sérieusement imaginer que chacun des 577 députés prenne la parole ne serait-ce qu’une minute sur chaque texte ? Le Parlement deviendrait dans ce cas un simple « moulin paroles»  au lieu d’être une machine légiférer et contrôler.

Le problème tient donc davantage du fonctionnement du Parlement que de l’attitude individuelle des parlementaires. Bien sûr, il existe des facteurs exogènes qui ne facilitent pas l’exercice de la fonction parlementaire comme le cumul des mandats, l’implication de nombreux parlementaires dans des commissions extraparlementaires et des autorités administratives ainsi que dans les partis politiques. Toutes ces activités sont très « chronophages»  et sans doute que des choix seraient nécessaires.

Mais si le débat doit être ouvert sur la fonction parlementaire, il gagnerait être sincère et objectif afin d’envisager une modernisation du Parlement plutôt qu’une accusation aux accents populistes. Une procédure parlementaire simplifiée, une plus grande implication de chaque élu grâce la multiplication des commissions permanentes, un assouplissement du parlementarisme rationnalisé afin de redonner des marges de manoeuvres aux parlementaires constituent quelques pistes utiles pour ce débat.

Quant aux sanctions, si elles ne sont pas appliquées, c’est aussi sans doute qu’elles ne sont pas adaptées. Une réflexion pourrait être conduite pour définir un indice synthétique de l’activité des parlementaires qui prendrait en compte leur présence mais aussi leurs actions (discours, rapports, questions écrites et orales, interventions en commission, déplacements, dépôt de propositions de loi etc…). Cet indice synthétique et qualitatif serait public et consultable sur internet. Il permettrait de constater que les parlementaires ne chôment pas et qu’ils méritent mieux que les sarcasmes qu’occasionnent des images d’hémicycles vides qui passent furtivement la télévision sans explication ni pédagogie.